11城均有不同程度违规

在出让金征收、管理和使用中，包括上海在内的9个城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9个城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。有城市的国土部门在用地单位欠缴出让金的情况下违规向其发放国有土地使用证。

同时，共有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11个城市出让金征收额的3.09%。其中，开发区管委会等非财政部门收取出让金86.34亿元，而且均未按规定将其上缴财政纳入专户管理；政府“以土地换项目（主要是以前年度完工的市政工程、政府办公楼等）”，用出让金直接抵顶项目工程款22.34亿元。

审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才表示，从这次审计调查的情况看，11个城市3年度土地出让金的按期征收比例达到了94.08%，征收金额也逐年增大。部分本应收归政府的出让金未能应收尽收，其主要表现为：一是减免和变相减免出让金，二是欠征出让金，即用地单位长期拖欠应上缴政府的出让金。有地方为吸引或留住项目违规发放土地使用证。

管理制度不透明

北孚地产研究所副所长刘光东告诉记者，上海的土地出让金主要用于两方面：一方面用作基础设施及市政配套的建设，另一方面则用于市区内动拆迁等旧区改造项目。不过，由于目前市中心动拆迁难度越来越大，土地出让价格已不足以用于所需费用，因此市区内兴起创意产业园区，就是为降低动迁成本。

刘光东指出，目前上海土地出让金征收、管理上最大的问题在于“与私车额度拍卖款项一样，政府对土地出让金如何使用管理，至今尚未建立起一套公开、透明、规范的监督管理机制。从一定意义上说，还是‘暗箱操作’。这不仅是上海一个城市的问题，全国所有城市在这方面都是空白。”

目前还没有法律对土地出让金收益管理作出规范。土地出让金可以被地方政府不受任何监督地使用，强化了地方政府通过违法手段追逐自身利益最大化的冲动。

一家港资地产企业负责土地拍卖的内部人士告诉记者，目前上海公开招拍挂的地块，成交后的地价分为两部分：占地价30%的“土地出让金”，要求必须上缴国家财政；占地价70%的土地补偿、安置款，留归上海地方财政。“目前土地出让金这块要求开发商在地块成交后2个月内缴纳，但是一些特殊情况如地块较大、地价较高的，开发商可以与政府谈，延迟缴纳时间，有些外资地产商就可能因为境外结汇等原因，款项到得比较慢。”

这位开发商人士还告诉记者，目前上海违规减免、变相减免出让金的情况可能并不多，但政府可以退还给开发商一部分土地补偿安置款，以此给开发商实际支付的地价打折。

上海土地出让金逐步公开

1988年11月开始实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，正式将土地使用费改为土地使用税，每年收取一次。土地使用税的收入分配，是中央和地方政府对半分成。1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，中央与地方四六分成。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方财政所有。目前上海土地出让金实行中央与地方三七分成。

然而，地方财政在土地出让金分配中的比例上升过程，恰是地方政府违法现象日渐泛滥的过程。土地出让金从此开始逐步成为地方政府的“第二财政”。由于土地出让金悉数归地方财政，并且以非税收入的形式游离于预算之外，使得地方政府不仅尽享土地出让金带来的丰厚收益，并且在支配时也不受相关法律的约束。

记者了解到，今年2月上海市人大常委会表决通过２００８年工作要点，把听取和审议上海市人民政府关于落实国有土地出让收支预决算管理制度的报告，作为今年市人大常委会监督工作计划的一项要点。

将土地出让金收支状况列入人大监督范畴，这在上海还是首次。上海市市长韩正在今年上海地方两会的记者招待会上也说，今年上海市政府将向市人大常委会报告土地出让金等资金运行情况，今后要在向人大常委会公开的前提下，逐步向全社会公开。